ajánlás

Kôszeg Ferenc országgyûlési képviselô beadvánnyal fordult az adatvédelmi biztoshoz a Nemzetbiztonsági Hivatalnál 1990. május 1. és 1995. március 31. között elrendelt biztonsági ellenôrzések törvényességének megállapításával kapcsolatban.

A beadvány szerint Nikolits István, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat felügyelô tárca nélküli miniszter az Országgyûlés 1995. május 8-i ülésén napirend elôtt elhangzott felszólalásában elôadta, hogy a Nemzetbiztonsági Hivatalnál vizsgálatot tartottak az 1990. május 1. és 1995. március 31. között elrendelt biztonsági ellenôrzések jogszerûségérôl. A vizsgálat megállapította, hogy a jelzett idôszakban 797 esetben mutatható ki szabálytalanság az ellenôrzések körül. A miniszter felkérte az Országgyûlés Nemzetbiztonsági Bizottságát a belsô vizsgálat tartalmának áttekintésére, és állásfoglalást kért a biztonsági ellenôrzések folytatásának valamint az addig keletkezett adatok sorsának kérdésében.

A Bizottság véleménye megegyezett a miniszterével, megállapították, hogy az adatokból nem derül ki, hogy a biztonsági ellenôrzésrôl tájékoztatták-e az érintetteket. Az iratok a legtöbb esetben nem jelzik az ellenôrzés célját, 138 esetben az ellenôrzést csak szóban rendelték el. Sokszor nem derült ki, ki volt az ellenôrzés megrendelôje. Néhány esetben az ellenôrzés során bûncselekmény gyanúja merült fel, de nincs adat arra nézve, hogy ezeket az információkat a Hivatal továbbította-e a nyomozó szerveknek. Az iratokból az sem derül ki, hogy a megrendelôt mennyiben tájékoztatták az ellenôrzött személlyel kapcsolatos biztonsági kockázatról. Sok esetben a Hivatal akkor sem jelzett biztonsági kockázatot, ha az összefoglaló jelentések utaltak ilyenre. A Bizottság szerint az ellenôrzések megrendelése és elrendelése következetlen volt, adott intézményen belül azonos szintû munkakört betöltôk közül egyeseket ellenôriztek, másokat nem.
A legsúlyosabb szabálytalanságok azok voltak, amikor olyan személyek ellenôrzését rendelték el (vállalkozók, újságírók, politikusok), akik nem töltöttek be különösen fontos és bizalmas munkakört, és nyilvánvalóan nem is jelölték ôket ilyen munkakörbe. A vizsgálat eredményérôl a Bizottság egyhangú, nyilvánosságra hozott határozattal kimondta, hogy továbbra is szükség van biztonsági ellenôrzésekre, de azokat a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény elfogadásáig is csak arra a személyi körre lehessen alkalmazni, amelyet a T/420-as törvényjavaslat megjelöl. (A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényt az Országgyûlés az 1995. december 19-i ülésnapján fogadta el, mely - néhány rendelkezés kivételével - a kihirdetését követô 90. napon lép hatályba.) A Bizottság elfogadott egy másik határozatot is - de ezt már 5:4 arányban -, melyben kimondta, hogy a Hivatal mûködési zavarainak oka a szabályozatlanság, a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény hiánya. A kisebbségi vélemény szerint a szabályozatlanságok miatt politikai felelôsség terheli a felügyelô tárca nélküli minisztereket, akik Nemzetbiztonsági Hivatal mûködését az elôzô kormányzati ciklusban felügyelték.

Az indítványozó megítélése szerint a vizsgálat tapasztalatai további alkotmányossági, adatvédelmi és büntetôjogi problémákat vetnek fel. Az adatvédelmi biztostól a következô kérdésekre vár választ.

1. Milyen keretek között alkotmányos a fontos és bizalmas munkakört betöltô személyek "priorálása" (annak megvizsgálása, hogy szerepel-e a személy bûnügyi vagy titkosszolgálati nyilvántartásban)?

2. Kiadott-e, illetve kiadhat-e a rendôrség vagy a Belügyminisztérium szerve biztonsági ellenôrzés céljából a Nemzetbiztonsági Hivatalnak olyan adatot, amely a rendôrségrôl szóló 1994. évi XXXIV. törvény 84. §-a alapján már nem kezelhetô?

3. Milyen jogszabály alapján, mely állami szervek keretében mûködnek a titkosszolgálati nyilvántartások, s szolgáltatnak-e adatokat a Nemzetbiztonsági Hivatalnak? (Ha igen, mely nyilvántartásból és milyen felhatalmazás alapján?)

4. Nincs-e ellentétben a különösen fontos és bizalmas állást betöltô személyek ellenôrzésének a Nemzetbiztonsági Hivatalban kialakított gyakorlata az egyes fontos tisztségeket betöltô személyek ellenôrzésérôl szóló 1994. évi XXIII. törvény elôírásaival?

5. Hogyan határozható meg a nemzetbiztonsági kockázat fogalma? Milyen adatokat köteles a biztonsági ellenôrzést végzô szerv továbbítani a megrendelônek, és milyen adatot tilos továbbítani? Sor került-e a Nemzetbiztonsági Hivatal gyakorlatában arra, hogy a Hivatal az ellenôrzött személlyel kapcsolatban különleges adatot továbbított a megrendelônek? Indokolta-e ezt nemzetbiztonsági érdek? Elôfordult-e, hogy a Hivatal nem továbbított a megrendelônek olyan adatot, melynek ismerete valamely fontos állás betöltése elôtt a kinevezésért felelôs miniszter számára nemzetbiztonsági érdek?

6. Igaz-e, hogy a Hivatal olyan magyar állampolgárok személyes és különleges adatait kezeli, akikkel kapcsolatban ezt nem indokolja nemzetbiztonsági érdek?

Az üggyel kapcsolatban felvilágosítást kértem Nikolits István tárca nélküli minisztertôl, aki - egy államtitokká minôsítésre javasolt levélben - az alábbiakról tájékoztatott:

A titkosszolgálatokat felügyelô tárca nélküli miniszter 1995. április 11-én munkabizottságot hozott létre az MK Nemzetbiztonsági Hivatal (NbH) egyes munkafolyamatai törvényességének ellenôrzésére. A Bizottság 1995. április 26-i jelentése feltárta, hogy a 26/1990. (II.14.) MT rendelet 2. § (1) bekezdés d/ pontjában meghatározott "különösen fontos és bizalmas munkakört betöltô személyek - tudtukkal történô - védelme" nemzetbiztonsági feladatkörben (biztonsági ellenôrzés) végzett ellenôrzések a jogszabályokkal ellentétes módon történtek. Az NbH e feladatkör ellátására kijelölt szerve a kérdéses idôszak alatt összesen 797 személy esetében végzett biztonsági ellenôrzést.

A felügyeletet ellátó miniszter véleménye szerint a biztonsági ellenôrzések gyakorlatának teljes mélységû, kizárólag tényeken alapuló utólagos feltárására a jogi szabályozás fogyatékosságaira, az eljárási szabályok hiányosságaira és különösen az írásbeli dokumentáció részletességére tekintettel nincs lehetôség, de a folyamat általános jellemzôi azért megismerhetôek.

Nem lehet számszerûen megállapítani, hogy az érintetteket hány esetben tájékoztatták a biztonsági ellenôrzés tényérôl, de úgy tûnik, az érintettek elôzetes vagy akár utólagos tájékoztatása rendszerint nem történt meg.

Az ellenôrzéseket általában a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat felügyelô tárca nélküli miniszter, esetenként a kabinetfônök, néha pedig az NbH fôigazgatója rendelte el. Az elrendelések az esetek jelentôs részében szóban történtek. A megrendelô szerv átiratai a kérelem mellett többnyire csak az ellenôrizendô személyek adatait tartalmazták, de nem szolgáltattak információt az érintett tájékoztatásának megtörténtérôl, illetve az ellenôrzés kérésének céljáról. A biztonsági ellenôrzések iratait az NbH fôigazgatójának utasítása alapján az ellenôrzést végzô osztályon iktatták, és annak helyi irattárában tárolták.

A biztonsági ellenôrzések során nem keletkeztek olyan adatok, amelyek az ellenôrzött vagy más személy által elkövetett bûncselekmény alapos gyanújára vonatkoztak, így büntetôeljárás kezdeményezésére nem került sor. Néhány esetben felszínre kerültek olyan adatok, amelyek bûncselekmény elkövetésének gyanújára utaltak, ezekrôl az ellenôrzés befejezésekor készült jelentésben tájékoztatták a Hivatal vezetôjét, illetve az elrendelôt. A bûncselekmény gyanújára vonatkozó adatokat átadták az NbH megfelelô hatáskörrel rendelkezô igazgatóságai részére.

A biztonsági ellenôrzésrôl készített jelentések a vizsgálat során felszínre került kockázati tényezôket kellô részletességgel, teljes körûen tartalmazták és ezek a hivatal vezetôjén keresztül minden esetben felterjesztésre kerültek az elrendelô részére. A feljegyzések arra utalnak, hogy a feltárt kockázati tényezôkrôl az elrendelô tájékoztatta a megrendelôt, de annak módjáról és tartalmáról nem állnak rendelkezésre adatok. Szintén nem állapítható meg, hogy a megismert kockázati tényezôk figyelembevételével a megrendelô milyen döntéseket hozott, és adott-e tájékoztatást az érintett személynek. A biztonsági ellenôrzésekrôl készült jelentések minden esetben visszakerültek az NbH-ba.

A vizsgálatok során felhasználták az NbH rendelkezésére álló valamennyi nyilvántartást. Az ellenôrzésre sor került a polgári és a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok operatív adattáraiban, a BM és az ORFK NbH által hozzáférhetô bûnügyi bûntettesi igazgatásrendészeti és idegenrendészeti nyilvántartásaiban, valamint az ÁNH adattárában. Különbözô állami szervek által mûködtetett nyílt, közhitelû nyilvántartásokban is történtek ellenôrzések. A rendelkezésre álló iratokban nem merült fel olyan információ, amely szerint a biztonsági ellenôrzések során a törvény kifejezett rendelkezése szerint nem kezelhetô adatot használtak volna fel, illetve nem kértek és kaptak információkat olyan jogszerûen kezelt adatállományokból sem, amelyek esetében a hozzáféréshez nem volt felhatalmazásuk. A biztonsági ellenôrzések során egyetlen esetben sem került sor igazságügy-miniszter által engedélyezendô különleges eszköz alkalmazására, de gyakran készült az ellenôrzött személyekrôl környezettanulmány.

Nemzetbiztonsági kockázat alatt olyan körülmények és tények összességét értették, amelyek felhasználásával a fontos és bizalmas munkakört betöltôk tevékenysége jogellenes céllal befolyásolhatóvá, támadhatóvá válhat. Biztonsági kockázati tényezônek tekintették az MK szuverenitásával és alkotmányos rendjével kapcsolatos lojalitás hiányát, a jogsértô magatartásokat, a jelentôs jellembeli hibákat és torzulásokat, a szenvedélybetegségeket, a túlzott eladósodást, az anyagi és pénzügyi instabilitást, a szexuális magatartás "torzulásait", a súlyos lelki zavarokat és a nemkívánatos külföldi kapcsolatokat. Annak mérlegelése, hogy a megismert kockázati tényezôk ismeretében az érintett személy betölthet-e bizalmas és fontos munkakört, a megrendelô, illetve a munkáltató hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintették.

Az ellenôrzések egy részénél az érintett személyek beosztása és más adatai mellett az elrendelô kézírásos feljegyzései, konkrét instrukciói tartalmaztak olyan utalásokat, vagy jeleztek olyan igényeket, amelyekbôl kitûnik, hogy a vizsgálatok elrendelésére valamilyen sajátságos, nemzetbiztonságinak nem tekinthetô szempontokra tekintettel került sor. Egyértelmûnek látszik, hogy jelentôs nagyságrendben került sor olyan személyek ellenôrzésére, akiknél a törvényes ok nem mutatható ki, de ezek pontos számát utólag nem sikerült meghatározni.

A feltárt szabálytalanságok összefüggnek a jogi szabályozás fogyatékosságaival és hiányosságaival. A tárca nélküli miniszter az általa elrendelt vizsgálat megállapításai alapján azonnali intézkedések megtételét rendelte el a biztonsági ellenôrzésekkel kapcsolatos szabálytalanságok kiküszöbölése érdekében és kezdeményezte, hogy a Nemzetbiztonsági Bizottság is folytasson vizsgálatot az 1990. és 1995. között elrendelt biztonsági vizsgálatok jogszerûségével kapcsolatban. A Nemzetbiztonsági Bizottság megállapította, hogy a biztonsági ellenôrzések elrendelése, illetve lefolytatása során jogszabálysértés nem történt, ezzel kapcsolatban személyi felelôsség megállapítására nincs lehetôség. A Nemzetbiztonsági Bizottság állásfoglalását elfogadva miniszter úr intézkedett, hogy a Nemzetbiztonsági törvény elfogadásáig a biztonsági ellenôrzésekre a Bizottság által javasolt elvek alapján kerüljön sor.

A biztonsági ellenôrzések jogalapjaként említett 1990. évi X. törvény és a 26/1990.(II.14.) MT sz. rendelet a különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek szabályozásánál lehetôvé teszi ezek alkalmazását a különösen fontos és bizalmas munkakört betöltô személyek védelme érdekében.
A "munkakört betöltô" kifejezésnek a szavak szokásos értelme szerint nem része az elôzetes ellenôrzés, hiszen a személy csak az állás elnyerése után tölti be a munkakört, a "védelem" és az "ellenôrzés" fogalmilag és tartalmilag ugyancsak különbözik. A szabályozás hiányosságát az is mutatja, hogy a nemzetbiztonsági érdekbôl nyilvánvalóan szükséges biztonsági ellenôrzéseket csak ezen elôírás kiterjesztô értelmezése alapján lehetett végezni. A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló - idôközben elfogadott - 1995. évi CXXV. törvény már külön is választotta, és eltérô módon szabályozta a védelmet és az ellenôrzést.

Az egyes fontos tisztségeket betöltô személyek ellenôrzésérôl szóló 1994. évi XXIII. törvény rendelkezései semmilyen összefüggésben nincsenek a biztonsági ellenôrzések elrendelésével.

A korábbi jogszabály is csak a "tudtukkal történô" védelem esetén engedte meg a különleges eszközök alkalmazását. A gyakorlat legnagyobb hiányossága az volt, hogy az érintettek általában sem elôzetes, sem utólagos tájékoztatást nem kaptak. Az ellenôrzésnek feltétlenül elôzetes tájékoztatással kellett volna történnie, hiszen utólagos tájékoztatás esetén az érintett nem bír tudomással a folyamatban lévô vizsgálat tényérôl. Mindazonáltal az utólagos tájékoztatás is rendszeresen elmaradt.

Az ellenôrizendôk körét jogszabály nem határozta meg. Az 1957. évi 66. tvr. csak arról rendelkezett, hogy a fontos és bizalmas munkaköröket a miniszterek és a kormánynak közvetlenül alárendelt országos hatáskörû szervek vezetôi állapítják meg. Ez elég tág teret engedett a személyi kör meghatározásának, melyet egyéb jogszabály nem szûkített, illetve taxált.

Ha az ellenôrzések megrendelésére és elrendelésére nem is létezett jogi szabályozás, kialakíthattak volna valamilyen egységes gyakorlatot.

A jövôbeli ellenôrzésekre vonatkozóan a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. tv. rendelkezik. Ezt a jogszabályt az Országgyûlés elfogadta és hatálybalépésére is hamarosan sor kerül.

A vizsgálat során, mérlegelve az eset körülményeit, szükségtelennek találtuk annak a személyi körnek a felderítését, melyre az ellenôrzés kiterjedt. Ennek megtörténtétôl semmilyen olyan ismeret nem volt várható, mely az ügy megítélését befolyásolhatta volna. Az ellenôrzött személyek névsora, a névsor elemzésébôl esetleg levonható politikai vagy egyéb következtetések szükségképpen idegenek az információs önrendelkezési jog érvényesülését szem elôtt tartó alapjogi vizsgálódástól.

A titkosszolgálati tevékenységet rendezô jogállami szabályozásnak az ellenôrzések elrendelésekor kétségkívül fennálló hiányosságai nem indokolhatták az ellenôrzött személyek tájékoztatásának elmaradását, melyre pedig mind az 1990. évi X. törvény, mind pedig a 26/1990. (II. 14.) MT rendelet kifejezett kötelezést tartalmazott.

Nem fogadható el továbbá, a törvényi taxáció hiányában sem, "a különösen fontos és bizalmas munkakört betöltô" személyek fogalmi körének olyan kiterjesztése, mely ezt az alanyi kört kiterjesztené a közhatalmi szférán túlra.

Az alábbi ajánlást teszem:

• A titkosszolgálatokat felügyelô miniszter által számomra készített tájékoztató minôsítését, melyet a jelen ajánlás tartalmilag idéz, fel kell oldani, mivel az abban szereplô adatok nem indokolják az államtitokká minôsítést. (A minôsítésrôl egyébként is hiányzik a minôsítô aláírása, így az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. tv. 7. § (5) bekezdés alapján már most sem tekintendô államtitoknak.)
• A biztonsági ellenôrzések oly módon való elrendelése és végrehajtása, hogy azokról az érintetteket sem elôzôleg, sem pedig utólag nem tájékoztatták, az ellenôrzések idején hatályos jogszabályokat sértette. Ezért az ellenôrzött személyeket tájékoztatni kell az ellenôrzés lefolytatásának tényérôl valamint a biztonsági szakvéleményben foglaltakról, kivéve a bûncselekmény elkövetésére utaló körülményeket. (Az ellenôrzött személyek tekintetében bûncselekmény alapos gyanúja egyetlen esetben sem merült fel.)
• A tájékoztatástól eltekinteni csak azon esetben lehet, amikor bizonyítható, hogy az érintett az ellenôrzés tényérôl és a biztonsági szakvéleményben foglaltakról már korábban tájékoztatást kapott.
• A tájékoztatást oly módon kell végrehajtani, hogy az az érintettek és harmadik személyek személyiségi jogait ne sértse.
• Az ellenôrzöttek számára a törlési jogot biztosítani kell, kivéve ha bizonyítható az ellenôrzés jogszerûsége.

Budapest, 1996. március 12.

(7/A/1995)