1997. augusztus közepétôl számos állampolgár, kamara és más érdekképviseleti szerv fordult írásban és telefonon az adatvédelmi biztoshoz, kifogásolva az Adó- és Pénzügyi Ellenôrzési Hivatal területi igazgatóságai által az adózó polgárok meghatározott körének postázott - az 1996. évi személyi jövedelemadó-bevallás kiegészítésére felszólító - levelet, illetve annak mellékleteként megküldött Nyilatkozatot.

Az érintettek, illetve az ôket képviselô szervezetek beadványaikban részletesen felsorolták a kérdôív jellegû Nyilatkozat megszületésével, postázásával, a kitöltésre való felszólítás módjával, továbbá a Nyilatkozatban igényelt adatok jellegével és körével, valamint a Nyilatkozatok várható utóéletével kapcsolatos alkotmányossági és adatvédelmi kifogásaikat. Vitatták a nyilatkozattételre felszólított adózói kör kiválasztásának módját, az annak alapjául szolgáló pénzügyminisztériumi irányelvet is.

Az Adó- és Pénzügyi Ellenôrzési Hivatal elnökének kérésére az adatvédelmi biztos és munkatársai az év elejétôl folyamatosan - írásos véleményezéssel és konzultációkkal - részt vettek a Nyilatkozat formálásában. A véleményezésre megküldött elsô változattal kapcsolatban 1997. február 27-én az alábbiakat fogalmaztuk meg:

"1. Az adózás rendjérôl szóló törvény felhatalmazása alapján készült Nyilatkozat nyomtatvány az adatkezelés több elvének, így mindenekelôtt a célhoz kötöttség és az adatok minôségére vonatkozó követelményeknek nem felel meg.

Túlmutat azon a törvényben meghatározott célon, hogy a magánszemély "az adóévben szerzett összes jövedelem (bevétel) felhasználásáról (kiadásáról, ráfordításáról, befektetésérôl), továbbá annak forrásairól tegyen nyilatkozatot", mivel a Nyilatkozatban szereplô kérdések más magánszemélyre (például az adózó polgárral közös háztartásban élôkre) is vonatkoznak. Ezzel sérti azt a törvényi követelményt is, miszerint csak olyan személyes adat kezelhetô, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, és csak annyi adatot lehet kezelni, amennyi a cél megvalósulásához szükséges.

A Nyilatkozatban igényelt adatok széles köre annak a törvényi elôírásnak sem felel meg teljes mértékben, amely az adatfelvétel tisztességes módjára, és a kezelt adatok pontos, teljes és idôszerû voltára utal. Nehezen tekinthetô korrektnek egy olyan adatigénylés, amely részletes - "hitelt érdemlôen" igazolt - elszámolást kér visszamenôlegesen (!) olyan kiadási tételekrôl, amelyeket sok esetben nem is az érintett adózó polgár teljesített.

2. Törvényi felhatalmazás hiányában adatvédelmi szempontból elfogadhatatlanok a nyilatkozat azon kérdései, amelyek erôltetetten, vagy semmilyen módon sem kapcsolódnak az adatfelvétel céljához, és amelyek esetleg különleges adatra utalnak. Például:

• a nyilatkozat elsô oldalán az "útlevélszám" szerepeltetése - magyar állampolgárok esetén
• indokolatlan;
• a kiadások igazolásának kötelezettsége szempontjából teljesen közömbös, hogy az adózó polgár egy-, vagy többszintes, esetleg panel lakásban él; vagy, hogy az eltartott gyerekek állami, alapítványi, vagy esetleg egyházi (!) iskolába járnak; hogy milyen típusú biztosításai vannak.

Összességében a nyilatkozat-tervezet inkább tekinthetô egy - az adózó polgár családjára vonatkozó - vagyonnyilatkozatnak, mint az adóbevallásban közölt adatok kiegészítésének."

Az adatvédelmi biztosi vélemény értelmezésére, illetve a Nyilatkozatnak az adatvédelmi követelményekhez való igazítására - az APEH illetékes elnökhelyettesének kérésére - március közepén konzultációra került sor. Az írásos véleményben, illetve a megbeszélés során megfogalmazott észrevételek, javaslatok alapján elkészült egy olyan Nyilatkozat-tervezet, amelyben már nem szerepeltek a korábban kifogásolt adatkörök.

Az APEH elnöke május 28-án küldte meg véleményezésre a Nyilatkozat-tervezet új változatát azzal, hogy az egyeztetést követôen "...a tervezet további tartalmi és formai pontosítására került sor a Pénzügyminisztérium szakmai észrevételei alapján", hogy "...az adóhatóság teljes és reális képet kapjon a küszöbérték alatt valló, önálló tevékenységet folytató magánszemélyek éves szintû bevételeirôl, jövedelmeirôl, illetve kiadásairól, ráfordításairól, befektetéseirôl".

Az átdolgozott - az egyeztetés során megismerttôl tartalmilag és formailag is jelentôsen eltérô - Nyilatkozat-tervezettel kapcsolatos véleményét az adatvédelmi biztos június 5-én a következôk szerint fogalmazta meg:

"1. A tervezet (a III. fejezet és a kiegészítô adatlapok kivételével), valamint a kitöltési útmutató vonatkozó része megfelel a - korábbi tervezettel kapcsolatban - február 27-i levelemben, illetve a konzultációk során megfogalmazott adatvédelmi követelményeknek.

2. A Nyilatkozat-tervezet III. fejezetében feltüntetett adatok (amelyek egyébként a korábbi változatban nem szerepeltek), továbbá a Pénzügyminisztérium igényei alapján elkészített kiegészítô adatlapok - a kiadások részletezésére szolgáló táblázatokon kívül - nem felelnek meg az adatvédelmi törvény elôírásainak, mert egyrészt sértik a célhoz kötöttség elvét, másrészt az igényelt adatok nemcsak az adózó polgárra vonatkoznak.

Az adózóval közös háztartásban élôk eltartására, foglalkoztatására, illetve társadalombiztosítási ellátására, az adózó által használt lakóingatlan típusára, a lakáshasználat jogcímére, a lakás hasznos alapterületére, az egyéb ingatlanokra vonatkozó részletes adatok, a jármûvek mûszaki adatai inkább tekinthetôk egy statisztikai-, esetleg egy vagyonfelmérésnek, mint az adózás rendjérôl szóló törvényben meghatározott - "az adóévben szerzett összes jövedelem (bevétel) felhasználásáról (kiadásáról, ráfordításáról, befektetésérôl), továbbá annak forrásairól" szóló - nyilatkozatnak."

Augusztus elején kérte meg az Adatvédelmi Biztos Irodája a Nyilatkozat végleges változatát az APEH-tôl, miután a sajtó érdeklôdése nyomán ismertté vált, hogy azokat napokon belül postázzák az "aluladózó" polgároknak.

Az érintett polgároknak megküldött Nyilatkozat annyiban tér el a június elején véleményezett tervezettôl, hogy a kiegészítô adatlapokról lekerültek a lakás-, épület-, építmény-, valamint a földingatlanok használatának jogcímére vonatkozó adatok.

Az ajánlás véglegesítése elôtt - a Nyilatkozattal összefüggô kérdések áttekintésére - az adatvédelmi biztos munkatársai és a Pénzügyminisztérium, valamint az APEH illetékes vezetôi konzultációt folytattak.

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 70/I. §-a szerint "A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelôen a közterhekhez hozzájárulni."

A nyilatkozattételre való felhívásra, annak formájára, valamint a nyilatkozat nyomán folytatandó adóeljárásra a jogi felhatalmazást az adóhatóság számára az adózás rendjérôl szóló 1990. évi XCI. törvény - az adóellenôrzés lefolytatásáról szóló fejezetében - biztosítja. A vonatkozó szabályozás ugyanakkor csak utal arra, hogy az érintett adózóknak milyen forrásaikról, illetve felhasználásaikról kell nyilatkozniuk, és nem határozza meg, hogy a nyilatkozatnak milyen adatokra kell kiterjednie.

A törvény 60. § (7) bekezdése szerint : ,,A pénzügyminiszter évente irányelvben kötelezi az állami adóhatóságot, hogy azokat az adózókat hívja fel az adóbevallást követôen a bevallásban közölt adatok kiegészítésére, akiknek a bevallott jövedelme nem éri el a mindenkori minimálbérre, a tevékenység gyakorlásának körülményeire, a területi és szakmai sajátosságokra figyelemmel kialakított összeghatárokat. Az állami adóhatóság a (3) bekezdés d) pontjában említett magánszemélyt a bevallást követôen felhívja, hogy az adóévben szerzett összes jövedelem (bevétel) felhasználásáról (kiadásáról, ráfordításáról, befektetésérôl), továbbá annak forrásairól tegyen nyilatkozatot. Az adóhatóság megvizsgálja, hogy a nyilatkozatban megjelölt felhasználásra (kiadásra, ráfordításra, befektetésre) a magánszemélynek a bevallott jövedelme és egyéb forrása nyújthatott-e elegendô fedezetet. Amennyiben a felhasználáshoz a bevallott jövedelem és egyéb forrás nem adhatott elégséges fedezetet, vagy a magánszemély - az adóhatóság külön felhívására - a nyilatkozatban foglaltakat hitelt érdemlôen nem igazolja, az adóhatóság a magánszemély adóalapját olyan összegben állapítja meg, amely a tevékenység jellegére, az eset összes körülményeire tekintettel valószínûsíthetô. Az adóalap megállapításánál a (6) bekezdésben foglaltak szerint kell eljárni."

Az 1990. évi XCI. törvény 96. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy:
"Az adóhatóság a bejelentésre, a bevallásra, az adatszolgáltatásra, a 60. § (7) bekezdése szerinti nyilatkozatra, az önellenôrzésre, az adófizetésre és az adófolyószámla egyeztetésére nyomtatványt rendszeresíthet." E törvényhely (2) bekezdése pedig kimondja, hogy: "E törvény alkalmazásában az (1) bekezdésben említett, kitöltött és az adózó által aláírt nyomtatvány, továbbá a gépi adathordozóról készült aláírt irat magánokiratnak minôsül." Az (5) bekezdés szerint az adóhatóság: "A nyomtatványokról, azok formájáról és tartalmáról az adóhatóság tájékoztatót tesz közzé."

Az önálló tevékenységet folytató magánszemélyek jövedelemadó-bevallásának kiegészítésére történô felhívással kapcsolatos egyes kérdéseket - köztük az érintett adózók kiválasztásának alapjául szolgáló, az egyes szakmákra, tevékenységekre vonatkozó jövedelemhatárokat - az 1996. év végén közzétett 7704/1996. (PK.18.) irányelv határozza meg.

Az állami adóhatóság a fentiekben említett törvényi felhatalmazás alapján - az ellenôrzés lefolytatásához - jogszerûen igényel nyomtatványon kiegészítô adatokat azon önálló tevékenységet folytató magánszemélyektôl, akiknek bevallott jövedelme nem éri el a mindenkori minimálbérre, a tevékenység gyakorlásának körülményeire, a területi és szakmai sajátosságokra figyelemmel - a pénzügyminiszteri irányelvben évente - kialakított összeghatárokat.

E törvényi felhatalmazás csak általánosságban utal arra, hogy a nyilatkozatban milyen adatokról, milyen jövedelmeirôl és felhasználásairól kell számot adnia az adózónak. Tételesen egyfelôl csak az ,,adóévben szerzett összes jövedelem (bevétel)", és a ,,bevallott jövedelme és egyéb forrása", másfelôl - felhasználási formaként - a kiadást, a ráfordítást, és befektetést nevesíti a törvény.

Nincs jogszabályi felhatalmazás arra, hogy az adóhatóság az adózó polgároktól a közös háztartásban élôkre és/vagy az eltartott személyekre, valamint az adózó által is használt ingatlanok jellemzôire, vagy a jármûvek használatának jogcímére vonatkozó adatokat igényeljen.

Az önálló tevékenységet folytató magánszemélyek 1996. évi jövedelemadó-bevallásának kiegészítését szolgáló Nyilatkozatban igényelt adatok egy része nem felel meg az adatvédelmi törvény elôírásainak, mert egyrészt túlmutat az adózás rendjérôl szóló törvény 60. § (7) bekezdésben meghatározott adatkezelési célon, másrészt az igényelt adatok nemcsak az adózó polgárra vonatkoznak. A Nyilatkozatban olyan kérdések szerepeltek, amelyekre nincs törvényi felhatalmazás, ugyanakkor olyanok nem, amelyek esetleg magyarázatul szolgálnának arra, hogy az adózó polgár miért a PM irányelvben meghatározott összeghatárnál kevesebb jövedelmet vallott be.

Az adatfelvétel tisztességes módjára, a kezelt adatok pontos, teljes és idôszerû voltára vonatkozó adatvédelmi törvényi elôírást is sérti, hogy az adóhatóság a tárgyévet követôen, azaz visszamenôlegesen ír elô a polgárok számára olyan részletes - nem csak az adózóra vonatkozó - adatszolgáltatási kötelezettséget, amelynek valóságtartalmát esetleg egy évvel késôbb kell hitelt érdemlôen igazolni.

Adatvédelmi szempontból jogszerûnek a Nyilatkozatnak azon kérdései tekinthetôk, amelyek csak az adózó személyéhez közvetlenül kapcsolódó kiadásokra, ráfordításokra, befektetésekre, valamint az adózó személyi jövedelemadó bevallásában nem szereplô bevételeire (egyéb forrásaira) vonatkoznak.

Az adózás rendjérôl szóló törvény pontatlan szabályozása (60. §.) miatt olyan helyzet alakult ki, hogy az érintett polgárnak csak akkor van esélye a - számára több szempontból is hátrányos - adóbecslés elkerülésére, ha nemcsak a saját adatairól nyilatkozik, hanem információt ad az ún. "közös háztartás" néhány jellemzôjérôl és kiadásairól. Az adóhatóság ugyanis csak ebben az esetben juthat olyan információkhoz, amelyek alapján valószínûsítheti, hogy az adózó bevallott jövedelme és egyéb forrása elégséges fedezetet nyújtott felhasználásaira.

Az önálló tevékenységet folytató magánszemélyek 1996. évi jövedelemadó-bevallásának kiegészítését szolgáló Nyilatkozattal kapcsolatban - figyelemmel az elôzményekre és a fenti megállapításokra - az alábbi ajánlást teszem:

• Az önálló tevékenységet folytató magánszemélyek 1996. évi jövedelemadó-bevallásának kiegészítését szolgáló Nyilatkozat azon adatait, amelyek közvetlenül nem az adózó polgárra vonatkoznak, (így különösen az I. táblázat és a kiegészítô adatlapok "b)." oszlopait, a III. fejezet 01-07 sorait, valamint a kiegészítô adatlapok ingatlanokra vonatkozó adatait) - az érintettek kifejezett hozzájárulása nélkül - az adóhatóság az adóellenôrzés során sem közvetlenül, sem közvetve nem használhatja fel.
• A Nyilatkozat alapján esetleg folytatandó további eljárás során az adóhatóság csak az adózó kiadásaival, ráfordításaival, befektetéseivel összefüggôen kérhet "hitelt érdemlô" igazolást, de ez nem jelentheti a napi megélhetést biztosító, életvitelszerû kiadások dokumentumokkal való igazolását.
• Az adatkezelés célhoz kötöttsége és tisztességessége törvényi követelményei alapján az adózónak lehetôséget kell biztosítani arra is, hogy a közzétett összeghatárnál kevesebb jövedelmének okáról (például
• Az adóellenôrzés lefolytatását, illetve az esetleges jogvita jogerôs lezárását követôen az adóhatóság - a célhoz kötöttség elve alapján
  - semmisítse meg a Nyilatkozatokat, illetve törölje az adatokat.
• Az adóellenôrzés jövôbeli lefolytatására alkotmányossági szempontból az a megnyugtató megoldás, ha a személyes adatoknak az ellenôrzéshez szükséges körét a jogalkotó törvénybe foglalja. E törvényi rendelkezést úgy kell kihirdetni, hogy a polgárok adatszolgáltatási kötelezettségükkel az adóév elsô napjától számolni tudjanak. Felkérem a Pénzügyminisztert, hogy a szükséges törvénymódosítást kezdeményezze.

Budapest, 1997. szeptember 3.

Dr. Majtényi László

(126/K/1997)