Az Adatvédelmi Biztos Irodájához 1999 és 2000 folyamán számos közérdekű bejelentéssel, panasszal kapcsolatos állampolgári beadvány érkezett, amelyek vizsgálata során a jelenleg is hatályos, a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény, valamint az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezései nyomán a közérdekű bejelentők és panaszosok személyes adatai védelméhez fűződő alkotmányos jogának sérelme volt megállapítható.

A vizsgált esetekben az indítványozók a polgármesteri hivatalhoz vagy annak szervezeti egységéhez, illetve megyei közigazgatási hivatalhoz, más esetekben valamelyik minisztériumhoz fordultak. Az ügyek túlnyomó többségében a közérdekű bejelentők, javaslattevők, panaszosok (a továbbiakban: bejelentők) olyan helyzetre hívták fel a figyelmet, amely jogszabálysértő volt. A későbbiekben ezt rendszerint az eljáró hatóság is megállapította, és kötelezte a bepanaszolt intézményeket, szervezeteket, személyeket a jogsértő állapot megszüntetésére. Az eljárások során rendszerint a bejelentők kiléte ismertté vált a bejelentéssel érintettek számára, melynek következtében előfordult, hogy megfenyegették, sértegették őket. Volt példa arra is, hogy az ügyintézés során a bejelentő adatait az eljárás eredményessége szempontjából is indokolatlanul továbbították az intézkedésre illetékes szerv részére.

Az alkotmány 64. §-a szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Az alkotmány 59. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.

A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény (a továbbiakban: Ptv.) 4. §-a határozza meg a közérdekű bejelentés fogalmát. A közérdekű bejelentés olyan körülményre, hibára vagy hiányosságra hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. Felhívhatja a figyelmet jogszabályba ütköző magatartásra vagy tényre.

A Ptv. 15. § (1) és (2) bekezdése alapján a közérdekű bejelentést (javaslatot) tevő kérheti, hogy az eljárás során ne fedjék fel személyét. Ennek a kérelemnek – ha a vizsgálat eredményessége mást nem kíván – eleget kell tenni. Ha a vizsgálat érdeke megkívánja, hogy a bejelentést tevő személyét felfedjék, erről őt minden esetben előzetesen tájékoztatni kell.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 3. § (4) bekezdése meghatározza, hogy ügyfél az államigazgatási eljárásban az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet lehet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti.

Az Áe. alkalmazása körében a 3. § (3) bekezdése szerint államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.

Az Áe. szerint az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára vagy hivatalból indul meg. [13. § (1) bekezdése]

Az államigazgatási eljárás során az ügyfél az eljárás megindítására irányuló kérelmét a határozat jogerőre emelkedéséig visszavonhatja. Ilyenkor a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti. Ha az eljárás hivatalból is megindítható lett volna, a közigazgatási szerv az eljárást folytatja. [Áe. 14. § (1) bekezdése]

A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (továbbiakban: Avtv.) 3. § (5) bekezdése alapján az érintett kérelmére indult eljárásban a szükséges adatainak kezeléséhez való hozzájárulását vélelmezni kell. Erre a tényre az érintett figyelmét fel kell hívni. Az Avtv.-nek ez a rendelkezése csak azokra az eljárásokra vonatkozik, amelyek ténylegesen az ügyfél kérelmére indulnak.

Az Avtv. 6. §-a elrendeli, hogy az érintettel az adat felvétele előtt közölni kell, hogy az adatszolgáltatás önkéntes vagy kötelező. A kötelező adatszolgáltatás esetén meg kell jelölni az adatkezelést elrendelő jogszabályt is. Az érintettet tájékoztatni kell az adatkezelés céljáról és arról, hogy az adatokat kik fogják kezelni, illetve feldolgozni. Az Avtv. 5. §-a fogalmazza meg az adatkezelés célhoz kötöttségének követelményét. Eszerint személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet. Az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak. Csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig.

A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a panasztételhez és a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jogot bárki egyszerre, a két alkotmányos jog bármelyikének sérelme nélkül gyakorolhassa, esetleges konfliktusuk esetén pedig a korlátozás arányosságát kell biztosítani. A jogbiztonság érvényesítése és az alkotmányos jogok biztosítása a jogalkalmazó számára nehézséget okoz, amikor e két jog érvényesítése a hatályos törvények alapján kerül összeütközésbe.

Alapvető követelmény, hogy az egyén félelem nélkül, szabadon, önszántából, személyes biztonságának tudatában, magánéletét megóvva cselekedhessen a saját és a köz ügyeiben.

A hatályos törvényi szabályok szerint a bejelentőnek kell kérnie, hogy személyes adatait a bejelentést követő eljárásban ne hozzák a bejelentéssel érintett vagy más személy tudomására. A közérdekű bejelentés többféle eljárást is megindíthat: így fegyelmi, államigazgatási, szabálysértési vagy büntetőeljárást, illetőleg önkormányzati ügyet vagy más szervezet hatáskörébe tartozó etikai eljárást vagy a Ptv. alapján kivizsgálandó ügyet.

A közérdekű bejelentés ténye is – amennyiben ez meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható – a bejelentő személyes adata.

Álláspontom szerint, ha az ügy elintézésére hivatott szervezethez teszik át a bejelentést – a bejelentő személyes adataival együtt –, ezzel nem sérül az érintett személyes adatai védelméhez fűződő joga, mivel az adatokat törvény (Áe., Ptv.) alapján továbbítják. Az adattovábbítás során figyelemmel kell lenni az Avtv. célhoz kötöttség elvére is. Természetesen az ügyben illetékes szervnél egyaránt tekintettel kell lenni az Avtv. valamint a Ptv. szabályaira.

A Ptv. fenti szabályai alapján a bejelentőnek kell megtiltania a rá vonatkozó adatoknak a vizsgálat során történő kezelését, például továbbítását, nyilvánosságra hozatalát. Ha a bejelentő nem él ezzel a lehetőséggel, sérelem érheti.

Az Avtv. 1. §-ának (2) bekezdése alapján csak akkor lehet eltérni szabályaitól, ha ezt az Avtv. kifejezetten megengedi. Bár az 1977 óta hatályban lévő Ptv. lehetővé teszi az érintett számára az adatai feletti rendelkezést, ez mégsem felel meg az alkotmány és az Avtv. követelményeinek. Az érintett önrendelkezése hiányában az Avtv. védelmi rendszerének kell érvényesülnie, mivel a Ptv.-ből kiindulva az adatalany rendelkezésének elmaradása – 1993 előtt – az önrendelkezési jogról való lemondást jelentette. A jelenleg hatályos törvényi szabályozás alapján már a Ptv.-nek az Avtv. megalkotása előtti rendelkezéseit az Avtv. szabályait érvényre juttatva kell értelmeznünk. Az Avtv. fő célja pedig az, hogy személyes adatával mindenki maga rendelkezzen, az adatkezelés az adatalany beleegyezésével történjen. [1. § (1) bekezdés]

Álláspontom szerint nincs olyan alkotmányos indok, közérdekből elérni kívánt cél, amely indokolná az érintettek személyes adatainak nyilvánosságra kerülését, s így személyes adataik védelméhez fűződő joguk korlátozását. Az információs önrendelkezési jog alkotmányos követelménye (alkotmány 59. §) alapján olyan törvényi szabályozás és értelmezés fogadható el, melyben fő szabály a bejelentő személyes adatainak védelme. Tehát a bejelentő adatait az Avtv. szabályainak megfelelően kell védeni, és csak a törvényben meghatározott célból, érdekből és módon szabad személyes adatait kezelni.

Ha a vizsgálat nem folytatható le a bejelentő kilétének felfedése nélkül, akkor erről őt minden esetben tájékoztatni kell, és – az önrendelkezés alkotmányosan megindokolt korlátozásán túlmenően – csak a hozzájárulásával szabad személyes adatait továbbítani. A Ptv. jelenleg csak az érintett előzetes értesítését, nem pedig hozzájárulását írja elő az adatai továbbításához.

A vizsgált esetek többségében a panaszosok olyan tényre hívták fel a hatóság figyelmét, amely jogszabálysértő volt. Ezért bejelentésük a Ptv. fenti meghatározása alapján közérdekűnek minősült. Az ügyek megítélése szempontjából azonban fontos megvizsgálni azt, hogy az Áe., a Ptv., valamint az Avtv. szabályai hogyan viszonyulnak egymáshoz.

A hatóság feladata annak eldöntése, hogy a bejelentés államigazgatási ügy-e, van-e helye államigazgatási eljárásnak hivatalból vagy kérelemre, s hogy a kifogásolt magatartás jogszabálysértő-e. Amint arra már utaltam, a bejelentést nem feltétlenül az Áe.-ben szabályozott eljárás követi.

Ha a bejelentés államigazgatási ügy, és az a bejelentő jogát, jogos érdekét érinti, akkor az Áe. szerint ügyféllé válik, azaz a törvény erejénél fogva megilletik és terhelik az ügyfélre vonatkozó jogok és kötelezettségek. Erről az államigazgatási szerv a bejelentőt tájékoztatja.

Az Áe. 43. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a közigazgatási szerv által meghozott határozatnak tartalmaznia kell – egyebek mellett – az ügyfél nevét és lakóhelyét is. Ezzel az Áe. törvényi felhatalmazást ad az eljáró szervnek, hogy az ügyfelek nevét és címét a határozaton feltüntesse.

Ha nem minősül ügyfélnek a bejelentő, nem illetik meg az Áe. alapján az ügyfél jogai és nem terhelik kötelezettségei sem. Ebben az esetben az eljáró szerv hivatalból folytathatja le az eljárást. Álláspontom szerint az Áe. ilyenkor nem teszi lehetővé, hogy a közérdekű bejelentő nevét, lakcímét feltüntessék a közigazgatási határozaton, egyrészt mert a bejelentő nem ügyfél, másrészt ez az adatkezelés sértené az Avtv. célhoz kötöttségre vonatkozó elvét is, hiszen személyes adatot csak jog gyakorlása, kötelezettség teljesítése érdekében lehet kezelni, és az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak.

Ha a bejelentő ügyfélnek minősül és az eljárás hivatalból is megindítható, akkor az ügyfélnek a törvény erejénél fogva nincs joga arra, hogy kérje adatai zártan történő kezelését, az államigazgatási eljárás ekkor hivatalból folytatódik.

Az Áe. 41. §-a alapján az ügyfél és képviselője az eljárás során keletkezett iratokba betekinthet, és azokról másolatot készíthet. A közigazgatási szerv az ügyfélen és képviselőjén kívül más személynek (szerv képviselőjének) is megengedi az iratokba való betekintést vagy másolat készítését, ha igazolja, hogy az iratok tartalmának ismerete jogának érvényesítése vagy feladatának teljesítése céljából szükséges. Nem lehet betekinteni a tanácskozásról és szavazásról készített jegyzőkönyvbe, a határozatok tervezetébe és azokba az iratokba, amelyek államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmaznak. Szolgálati titok címén nem lehet kizárni az olyan iratba való betekintést vagy arról másolat készítését, amelyen az érdemi határozat alapul.

Az Áe. fent idézett szabályai általános betekintést engedélyeznek az eljárás során keletkezett iratokba és ezzel indokolatlanul széles körben teszik lehetővé a személyes adatok megismerését. Álláspontom szerint az iratbetekintés során is érvényesülnie kell a célhoz kötöttségre vonatkozó szabályoknak, és az ügyfelek csak annyi személyes adatot jogosultak megismerni az iratbetekintés során, amennyi jogaik gyakorlásához elengedhetetlenül szükséges. Az iratbetekintést korlátozza az is, ha az iratok között a bejelentő személyes adatai is megtalálhatók. Az Avtv. szabályai alapján a bejelentő személyes adatait is védeni kell – egyebek mellett – a jogosulatlan hozzáféréstől. Természetesen ez a védelem a betekintési jogot nem gátolhatja. Az adatvédelem technikai követelményeire való tekintettel tehát indokolt a bejelentő adatainak elkülönített kezelése. A közigazgatási szerv csak olyan iratot adhat át másolatkészítés, jegyzetelés céljára, amelyből a bejelentő személye nem azonosítható.

Ha valaki egy államigazgatási hatósági hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervhez fordul közérdekű bejelentéssel, akkor a szervnek meg kell vizsgálnia, hogy a bejelentés megfelel-e a Ptv.-ben meghatározott feltételeknek. Ha a bejelentés megfelel a Ptv.-ben foglaltaknak, meg kell vizsgálni, hogy az államigazgatási ügy-e, és ezért államigazgatási eljárás keretében orvosolható-e. Amennyiben nem, a bejelentőt akkor is megilletik illetve terhelik a Ptv.-ben és az Avtv.-ben foglalt jogok és kötelezettségek.

Ha a bejelentés államigazgatási eljárás keretében orvosolható, akkor meg kell vizsgálni, hogy az eljárás kérelemre vagy hivatalból indítható-e meg.
S végül meg kell állapítani, hogy a bejelentő ügyfél-e, azaz jogát vagy jogos érdekét érinti-e a bejelentés.

Ha a bejelentő jogát vagy jogos érdekét az ügy nem érinti, akkor az eljárás hivatalból folytatható. Ebben az esetben ha a bejelentő kéri, személyes adatai a Ptv. hatályos rendelkezései szerint is védelmet élveznek. Ha nem kéri, akkor sem tüntethetők fel a közigazgatási határozaton személyes adatai – kivéve ha az anonimitás az eljárás sikerét veszélyezteti –, mivel nem ügyfél.

Az információs önrendelkezési jog érvényesülésének elősegítésére fenti törvények, valamint a vizsgálat megállapításai nyomán, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a, valamint a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 23. §-ának (2) bekezdése alapján az alábbi ajánlást teszem:

l  Felkérem az igazságügy-minisztert, hogy kezdeményezze a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény közérdekű bejelentők adatai kezelésére vonatkozó rendelkezéseinek módosítását annak érdekében, hogy az érintettek személyes adatai védelméhez fűződő alkotmányos joga érvényesüljön úgy, hogy az eljárás során az érintett adatai felett maga rendelkezzék.

l  Felkérem a közérdekű bejelentések, javaslatok, panaszok intézésével foglalkozó szervezetek vezetőit, hogy az 1977. évi I. törvény módosításáig a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szabályainak érvényre juttatásával, a bejelentő információs önrendelkezési jogát biztosítva kezeljék az ügyfélnek nem minősülő közérdekű bejelentők személyes adatait, azokat az ügy egyéb irataitól elkülönítetten tárolják, csak indokolt esetben, a bejelentő hozzájárulásával továbbítsák, és semmiképpen se tüntessék fel a közigazgatási határozaton. Az iratbetekintés során is érvényesítsék a bejelentő és az ügyfelek személyes adatainak védelmét.

Budapest, 2000. december 29.

Dr. Majtényi László

(833/K/2000)